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重建中美貿易關係中的信任和可預測性

2019/03/19   維加斯新聞報
吳建民著

    在中國國家主席習近平和美國總統特朗普（又譯川普）的海湖莊園（Mar-a-Lago）會晤前，中美經貿關係的命運仍懸而未決。數月以來，兩國都感受到了經濟緊張局勢帶來的損害：美國對中國的穀物、石油、液化天然氣和乘用車等商品的出口量大幅下降。最新官方資料顯示，中國對美國的出口量也已連續三個月出現類似下滑。在更多的不確定性之下，中國對美投資也從2016年的460億美元跌至2018年的不足50億美元。

    2月中旬在華盛頓特區舉行的最新一輪談判增加了達成協議的可能性。據報道，中國在近期的多次大規模採購美國商品後，表示願意加購價值1.2萬億美元的美國商品以示誠意，但具體時間表未定。另有報道指出，美國官員正試圖與中國在多個領域達成協議，包括農業、服務業、非關稅壁壘、匯率穩定、智慧財產權、強制技術轉讓和網路安全。

    中美兩國達成並遵循協議不但是眾所期待的圓滿結果，也有助於改善中美長期關係。要實現這一目標，兩國需要的不僅是良好的談判技巧，更重要的是重建兩國的信任。否則，任何協議都很可能會迅速瓦解。

    在我看來，為了維持協議，兩國需要採取以下幾個關鍵步驟來重建足夠的信任： 

    首先，我們需要分清與國家安全相關的活動和純粹的商業活動。

    在新的安全顧慮下，即使是最理想的協議也會讓中美關係的緊張加劇。但這並不意味著必須切斷中美商務合作關係，相反，兩國在非敏感產業仍有擴大商業活動的巨大潛力。美國的大豆種植者不必因為美國對出口兩用技術（dual-use technology）的擔憂而遭受損失。中美的企業和消費者都期待，兩國能夠在合理範圍內制定必要的國家安全限制，並在敏感領域實現最小程度的脫鉤（de-coupling），為正常的商業活動保留適當空間。

    近年來，國家安全問題的範圍有所擴大，且尚未被重新界定，這給市場參與者帶來了不確定性，也成為達成上述目標的一個關鍵挑戰。在投資領域，《外國投資風險評估現代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act ，簡稱FIRRMA）使美國投資審查制度進入全面改革，但該法案的核心內容仍不明確，包括未列明需進行特別審查的技術類別。而中國發布的《網絡安全法》等新規也給外國投資者帶來了不確定性。同時，由於中美兩國分別通過新法規大幅增強了向海外轉移智慧財產權的管制，這也對雙方的科研合作造成類似影響。

    這些政策所帶來的不確定性，抑制了企業想要投資成長型和創新產業的意願。如果我們不盡快澄清相關限制，這些模糊不清的國家安全思維將有可能成為兩國的主導原則。中美企業必須能夠區分禁區，並對可商業化的領域進行合理評估，而不必擔心持續不斷的政策調整或政治化。

    第二，我們需要接受經濟體系中的結構性差異，並努力達成尊重各國利益的協定。

    美國曾期待中國的經濟模式會越來越接近西方的自由主義，這是讓中美關係惡化的原因之一。隨著這些預期落空，雙方都必須基於中國國情與發展模式設定合理的預期。即使模式不同，兩國也必須在經濟管理和商業關係的共同原則上達成共識。這就要求中國履行三中全會在市場準入、國有企業改革和競爭等領域的經濟改革承諾，這些也符合中國的核心內部利益。同時，美國也應當接受，某些系統性差異將永久存在於中美關係中。

    有了這些舉措，我們應該就能夠實現基礎經濟收斂（ economic convergence）的共同願景。（也就是說，兩國的發展水平會趨向接近。）但我擔心的是，即使談判已經到了最終階段，雙方仍在各說各話。具體來講，中國不斷強調通過貿易讓步減少經常賬戶失衡（current account imbalance），而美國則堅持認為，唯有中國進行結構性改革雙方才能達成協議。這兩個因素都很重要，但只有解決中國的結構性分歧，才能幫助重建中美之間的長期信任。

    第三，建立衡量成果和進展的具體機制。 

    一旦雙方就共同願景及相關承諾達成一致，就必須制定一份可衡量的成果清單，以方便彼此清楚地了解下一步行動。考慮到兩國需要在協議的結構上和有關交易方面均達成共識，在確定衡量指標時就要從廣泛和狹隘兩方面著手。廣泛的指標如中國為實現產業政策目標而減少投資限制的幅度；狹隘的指標如特定產品（像美國的農業或半導體）的出口量，以及特定行業（如美國在中國金融或汽車業）的投資增長。 

    為了讓美國的領導者們相信中國將信守承諾，從而取消關稅升級，雙方事先確定這些可衡量的成果必不可少。一旦協議達成，也將給中國帶來信心，相信不管將來由哪個黨派執政，美國政府都將遵守談判結果。反之，未來達成其它協議的可能性將大大減少。

    第四，政府需要保障其公民享有合法權益和行動自由。

    中美關係緊張加劇的一個負面結果是，研究人員、企業高管、學生等個人越來越有可能卷入防禦性政策和政治花招。這是兩國共同造成的問題。

    在美國，有關部門最近收緊了對中國學生簽證的某些要求，反映出大眾對中國研究生的普遍懷疑。美國還加大了對涉嫌間諜活動和其他違法行為的執法力度。雖然犯罪行為必須受到法律制裁，但這一舉動也導致了像陳霞芬（Sherry Chen）這樣的華裔美國人被誤控與中國政府合謀，聲譽遭到損害。最後，特朗普總統對華為首席財務官孟晚舟的言論在中國引發了一種看法：美國沒有平等地遵守規則，而是將孟晚舟作為貿易談判中的籌碼。

    同樣的趨勢在中國也很普遍。對國內外企業不同的法律待遇是一個長期存在的問題，原先承諾的改革也沒有兌現。限制與外國研究人員進行科學合作的新規定反映了與美國國內類似的情況。例如，最近兩名加拿大公民被拘留一事在外國商界引起了軒然大波。

    如果這些問題不加以解決，對兩國的合作企業和研究團體將產生寒蟬效應（法律用語，是指當下對言論自由的「阻嚇作用」），進一步破壞信任。中美兩國必須迅速採取行動，確保用於彼此國家的企業、高管和個人的法律透明且公平。如果缺少這個保證，社會各界對政治化和專斷待遇的不確定性與恐懼將繼續惡化，兩國間的信任將被侵蝕，未來的經濟前景也將遭受破壞。

    在談判代表們繼續為解決這場代價高昂的貿易戰而努力時，我誠懇地建議他們不僅要考慮為了達成協議所必須取得的「勝利」，還要考慮必須採取哪些步驟來重建信任，確保協議在接下來的幾個月乃至幾年內持續有效。只有建立在重建信任基礎上的協議，才會產生預期的結果，減少長期破裂帶來的更高代價。沒有這種信任，我擔心任何協議都只是暫時的，所有談判也將付諸東流。